五是义务人所应当承担的相应的义务。

为此，应当采用恰当地解释方法，对宪法上国家所有的含义进行准确理解。总之，在社会主义国家，人民是国家的主人，国家就是全（体人民）民所有。

张翔：《国家所有权的具体内容有待立法形成》。[34] 《苏维埃社会主义共和国联盟宪法（根本法）》，辛向阳译，三联书店1978年版，第34页。人类通过制定宪法来规定国家重大事项的历史并不久远，而将国家所有写入宪法的历史更是法治理论发展到一点阶段的产物。现行朝鲜宪法第二十一条规定：国家所有制是全民所有制。此项水道收归国有后，其公用设备，须由联邦或得联邦同意，始得建设或扩张之。

所有权正是从家父权力中派生出来的，因此享有绝对支配物的权力。但是社会所有是一个比较大的范围的概念，所以在强调社会主义制度的性质的时候，马克思和恩格斯又提出了其他更为明确的概念，如国家所有。4、认识间隙（Epistemological gaps），意即选民们在获取民选代表的行为信息方面的能力非常有限，而民选代表们在获取选民的需要、利益和要求方面的能力也同样非常有限。

也就是说，问责一词概念史的演进显然是早于其词源学的，故从这个角度来说，正如有美国学者所推测的，可能正是宪法批准运动推动了问责一词在美国的正式使用[3]。1946年《美国联邦行政程序法》的颁布更是从法典化角度凸显出程序之治对于美国法治的重要价值。州的机关之间又分权与制衡。1、民主性特质 不管问责的运行边界和内部构成在实践中发生怎样的变化，不管学者们的研究视角和路径做出怎样的调整，自问责在美国政治土壤中被催生之日起，问责所独具的鲜明的民主性特质，就成为问责的灵魂和精髓，主宰着问责发展的现实轨迹。

而作为民主最为核心的价值体现，问责贯彻于美国民主政治进程的始终。立法对行政、司法对立法与行政。

因此，所谓美国联邦政府及其行政官员负有因其从事的一切行为被美国人民问责的义务，仅仅意味着他们的举止和行为将永远处于公众的监督和掌控之下，面对人民的质疑，他们有义务对其一切行为进行回应并说理。其实，无论是联邦党人，还是反联邦党人，他们都试图将问责视为实现民主控制的必要手段，即使为了实现治理的有效性而不得不赋予政府一定程度的自治权，通过问责所独具的能够使政府及其官员受制于人民的优势，以有效消除政府及其官员滥用权力的潜在可能性[5]。总之，新宪法批准运动中，联邦党人以及反联邦党人之间的激烈争论，已然充分展现出联邦宪法制定者们为了能够有效治理民选代表与选民之间的既定间隙，尤其是希冀通过问责以实现政府对公民依赖度以及政府统治权之间的和谐关系所做的努力。当然，在美国民主政治体制下，问责对象可能受到的制裁的方式可谓多种多样，既可以包括因选举失利而带来的执政地位的丧失，也可以包括诸如辞职、道歉、降级、免职以及赔偿受害人损失等方式，对于触犯刑法规定的，还要承担相应的刑事责任。

但绩效问责就重要到可以取代依靠法治尤其是程序之治的公法问责了吗？正如美国学者所阐释的，我们必须承认，问责两难将永远存在，但与此同时，我们也应当竭尽全力地去创造一种公共管理的新路径，以确保绩效问责的实施不以牺牲民主问责所必需的公法问责特别是程序问责的某些要素为代价[20]。一时间，举国上下，专门围绕新宪法的优点与缺点问题展开了轰轰烈烈的政治大讨论。（二）  问责的宪法依据 正如上文所阐释的，问责构成宪法批准运动中宪法制定者们说服各州批准新宪法的重要立论依据。然而，当人们逐渐意识到选举的功能更多地仅在于解决继任问题，选举在问责方面的局限性在实践中渐显时，人们不能不开始怀疑选举对于确保政治切实地对人民负责的能力，以至于有美国学者这样评析，选举式民主本身仅仅具有象征意义[13]。

当然，实施问责的手段和方法不同，自然也会产生不同的效果。总而言之，正是分权制衡原则的综合作用，才使得合众国政治组织最终成为一个可以自由进入退出的流水不腐、户枢不蠹的良性运作的政治组织，而且在多种利益集团、党团、派系的博奕过程中，也实现了政府决策得以实现的正当基础。

而在联邦党人与反联邦党人论辩过程中，问责作为新宪法得以批准的必要条件，无疑揭示出民主问责的实现方式对于联邦政府权力架构模式所具有的决定性作用。基于此，美国的改革者们转而开始通过构建理性的、极具专家优势的官僚制体制来解决问责的有效性问题，即依赖官僚制本身所包涵的精英式招聘、任期和晋升以及专业化和科学管理等要素，以尽可能达至公众对问责的期待。

从一定意义上说，正是美国行政程序的法典化为构建司法审查、程序正义以及公众对政府的信心三者之间的和谐关系发挥了至关重要的作用。实践中，正是问责过程中问责主体与问责对象之间的对话与互动，最终促成了双方都认可的问责标准的形成。在这种模式中，与其说任何一机关都不是永远的监督者或者被监督者，还不如说取决于实践中是主张权利还是承担义务的基本现实，任何一机关在成为监督者和被监督者身份的机会上是完全平等的。在我国，对中央和地方监察体制机制的顶层设计和创新，首当其冲就是要落实如何对监督者进行有效监督以及如何实现公平、理性问责之目标，因为这是必须看得见的正义。希望本文关于美国问责的介绍能够对我国正在推进的国家监察改革有些许启示。在此期间，无论是美国总审计署（后于2004年更名为美国政府问责办公室）侧重于对行政机关项目实施评估（program evaluation）以确保对政府活动监督有效性的职能转型，还是总监察长办公室在行政系统内的依法设立，这两个最具标志性意义、被俗称为看家狗性质（watchdog）的现代化专业问责机构的正式确立，正充分体现了美国人民在探寻理想化的绩效问责机制方面的努力[19]。

当然，纯粹主义的民主要求所有人民都享有直接平等参与政府决策和行为的权利，而在美国代议制政体下，所谓由人民主导的问责，除了要强化公众参与的重要作用之外，还要依托于具有专家优势的政府机构及其行政官员，比如，美国在问责机制的选择上，更多地依靠了一些组织化程度比较高的专门性机构和人员，典型如议会内部设立的行政问责办公室（Government Accountability Office）、联邦政府系统内的总监查长（Inspector general）、监察专员（Ombudsmen）和吹哨子的人(whistle-blowers)等等。实际上，在具体的问责事件中，参与主体的身份也只存在两种可能性：要么成为被问责的问责对象，否则就是主导问责过程的问责主体。

因此，我们可以得出这样的结论：只要对问责对象监视的过程以及透明度的要求没有产生任何制裁的效果，问责的实施在形式上就必然包涵制裁要素，即问责对象将因其违法失当行为而受到相应的制裁，否则，问责的过程就会暴露出严重的不完整性，从而影响问责以儆效尤功能的发挥。这种独特的、美国式的网状问责模式，毫无疑问，一方面有助于将政府及其官员行使权力的全过程都置于严密的监控之中，另一方面，多重问责机制从不同视角和路径对相同政府活动而展开的问责，其有效性和可信度又能通过其他问责机制得到验证，这种交叉重叠的关系对于促成问责体系内不同问责机制之间的监督和制衡无疑具有决定性作用，即借助体系内不同问责机制之间的竞争关系来解决如何对问责主体进行问责的现实难题，这对于从根源上防止问责主体滥用权力无疑具有至关重要的作用[23]。

可见，正是问责以公共利益和人民需求为依归的根本宗旨，决定了问责的内涵和外延必然具有动态性和灵活性的本质特点，也因此成就了问责可以随着现实需要做出与时俱进调整的独特优势。虽然上述七种观点并未囊括目前美国学术界关于问责内涵的所有观点，但足以显现出问责在其内涵和外延方面所具有的延展性和灵活性。

与此同时，我们也应当看到，随着美国问责机制的不断繁衍，这个庞大的问责体系既不是纯粹等级式的，更不是井然有序而又条理清晰的，相反，而是由一系列重叠交叉而又颇具竞争关系的问责机制，尤其是多种独立运行的、不同性质的问责主体所构成[22]。从词源学的角度来看，问责（accountabiliy）一词起源于古老的法语acont, 意即计算（computation）和说明(narration)。原则上，问责对象受制裁的程度应当与其违法失当行为的危害程度相适应。虽然如果我们无法对问责做出一个全面、准确且具有普适性的界定，但却可以另辟蹊径，突破传统意义上的学术藩篱，通过对美国政治土壤之中被催生出来的问责的独特属性入手，借助多角度的全面审视与深入分析，以进一步强化我们对问责内涵的理解与认知。

实际上，当美国学者将官僚制作为缓解选举式民主不足的重要补充，英国的宪法学者们已经开始转向司法审查以解决民主与官僚制本身固有的难题。（一）问责的起源：宪法批准运动 按照学术研究的传统思路，探寻词语的起源，可以先从语义学入手。

联邦主导州，而州权力保留又抵抗联邦、州的层次上继续分权与制衡。[17] Steve Thomasand Sarah Gorin,Focus on the issues:Maken Government Accountable and Accessible 32(For the Equality State Policy Center 2001) [18] Jerome B.Mckinney and Lawrence C.Howard,Public Administration:Balancing Power and Accountability 42,43,44( Praeger 1998). [19] 虽然美国总审计署在此期间的职责转型，以及总监察长办公室的设立，很大程度上乃是源自于满足建立绩效问责机制之客观需求，但两者作为综合性的、专业化的问责机构，其问责功能绝不仅限于此，具体还涉及合法性问责、以及以能力建设为基础的问责之面向。

而问责作为能够确保执政者为民负责的根本技术手段，为美国宪法的制定者们探寻得以继续贯彻人民主权原则的治官治权之道提供了无法取代的、重要突破口。基于当时的现实国情尤其是民众的迫切需要，美国的改革者们则是将这场政府再造运动更多地定位于提高政府部门的管理绩效上来，即充分利用市场的力量来提升政府部门提供公共物品和公共服务的效率和效益，通过强调顾客导向、结果为本的管理理念开展政府的治道变革[18]。

在这方面，如同其他各方面一样，防御规定必须与攻击的危险相称。2、问责概念本身包含了计算与道德理性之意。2、 分权制衡原则：问责的宪法支撑 美国宪法设计的三权分立与制衡的基本原则构成美国民主政治运行的内在机理，在美国的政治生活中无时无刻不在发挥着巨大的作用，其所独具的维护美国政治稳定的基石作用可谓实至名归[8]。如果说缺少透明度的问责是盲目的，那么没有制裁力的问责则是空洞的[36]。

二、问责的现实发展路径和方向 美国问责的独特性在其别具本土特色的问责机制体系中得到了充分的彰显。还有学者从功能主义的视角去认识问责，认为问责是一种需要回应人民所需的问责，作为政权合法性的基础，问责本质上构成一种能够促进团结和政治共同体、并承担破坏和批评功能的控权机制[26]。

但要注意的是，正如美国学者所揭示的，鉴于问责本身所固有的一种‘情感上的价值，我们总是怀有一种善于将所有控权机制都等同为问责的本能冲动，而不管所涉控权机制本身是否切实涵盖了问责的核心意旨[40]，尽管问责在控权方面的重要价值不可忽略，但问责仅仅构成美国控权链条上的一个至关重要的、不可代替的环节而已，任何过分夸大问责在控权方面功效的举动显然都是与问责的理念和精神背道而驰的。考察后发现，牛津词典第一次收录问责（accountability）一词是在1794年，而实际上，早在七年前的1787年宪法批准运动[2]中，宪法制定者们就已经开始使用问责一词。

因此，问责标准的获得实际上乃是实践中问责主体和问责对象沟通讨论的结果，这是不容回避的客观现实。传统公共管理框架下典型的单一式等级式问责链条向多元化、多视角的网状问责模式转变的现实轨迹特征已经清晰的显现出来。